33. Bildungspolitisches Forum

 


Wahlfreiheit und Wettbewerb für Studenten und Universitäten

Professor Dr. Michael Zöller, Universität Bayreuth


Sie sehen einen Veteranen vor sich, jemanden, der zu diesem Thema seit dreißig Jahren ein bestimmtes Konzept vertreten hat, und das versetzt mich in eine gewisse Verlegenheit, denn der Veteran ist stets in Gefahr, in der ersten Person sprechend von der Vergangenheit zu berichten und sich dabei zu wiederholen.

Wenn ich mich aber gegen meine Vorsätze doch wieder einmal habe überreden lassen, über Hochschulfinanzierung und Studiengebühren zu sprechen, dann beginne ich zu meinem Schutz mit zwei Vorbemerkungen, nämlich mit einer Anekdote, die als captatio um Nachsicht bitten soll, und mit einem Hinweis darauf, dass die ordnungspolitische Bedeutung solcher Überlegungen weit über die Hochschulpolitik hinaus reicht.

In meiner Generation der 68er und ihrer Widersacher kursiert(e) ein nostalgisch-selbst-ironischer Scherz:

Zwei Jugendliche unterhalten sich über das Leiden an den häuslichen Verhältnissen, wobei - um es politisch korrekt auszudrücken - die eine dem anderen klagt, sie halte es zuhause kaum noch aus, denn entweder erzähle der Großvater vom Krieg oder der Vater von 68. Sie sehen, wie alt die Geschichte ist - denn die 68er gehören ja inzwischen selbst zu den Großvätern. Mir selbst könnte es ebenso ergehen, und wenn ich noch immer die gleiche Kombination von Studiengebühren und Darlehen verfechte, mit der ich damals begann, die 68er und andere Verteidiger der staatlichen Monopole zu provozieren, so sieht es aus, als wollte ich Eulen nach Athen tragen, da Studiengebühren doch unentwegt von verschiedensten Seiten vorgeschlagen werden. Warum also gebe ich mich noch immer nicht zufrieden? Weil Studiengebühren dabei stets fiskalisch oder disziplinarisch (miss-)verstanden werden, weil man eines der vielen Haushaltslöcher stopfen oder einige vermeintliche Bummelstudenten zur Raison bringen will, statt das ordnungspolitische Instrument zu erkennen. Es geht um eine Alternative zu der staatlich-bürokratischen Zwangsbewirtschaftung, um eine andere Form der Steuerung des Bildungswesens - doch von solchen ordnungspolitischen Überlegungen ist in unserer Öffentlichen Diskussion nichts zu spüren.

Und wegen dieses Mangels an ordnungspolitischer Perspektive gestatte ich mir einen kleinen aktuellen Ausflug, bevor ich auf die Hochschulpolitik und auf Studiengebühren zurückkomme.

Es geht um ein Urteil des obersten Gerichts der USA, mit dem der Supreme Court weit über Amerika und auch weit über den konkreten Anlass hinaus Weichen gestellt hat.

Derart weitreichende Voraussagen kann man riskieren, weil das Gericht nicht nur die Frage beantwortet, ob eine Maßnahme der Schulbehörden von Cleveland, Ohio, mit der Verfassung vereinbar war, sondern weil es dabei die Wahlfreiheit des einzelnen als ein Prinzip herausgestellt hat, das alle anderen Interessen überragt. Bevor nämlich ganz Washington in diesem Sommer in die Ferien ging, hat der Supreme Court, jedenfalls aus verfassungsrechtlicher Sicht, grünes Licht für Vouchers, für Bildungsgutscheine gegeben.

Dabei ging es um eine auffällige Besonderheit des amerikanischen Bildungswesens. Das Nebeneinander öffentlicher und privater Schulen ist ein Erbstück des 19. Jahrhunderts, also der Masseneinwanderung aus Europa.

Wie in anderen Ländern auch wurde die öffentliche Schule damals als ein Integrationsinstrument, als der wichtigste Beitrag zur nationalen Einheit propagiert, weshalb viele Einwanderer befürchteten, dass dabei nicht nur Iren und Galizier zu Amerikanern, sondern auch Katholiken und Juden zu Protestanten gemacht werden sollten.

Einwanderer gründeten jedenfalls unzählige eigene Schulen, um einerseits ihren Kindern die Eingliederung in die Neue Welt zu erleichtern, aber andererseits auch noch die Erinnerung an die Alte Welt zu bewahren. Solche Schulen einzurichten, fiel den katholischen Einwanderern leichter, weil sie die Pfarreien als Organisation und als rechtlichen Träger nutzen konnten und weil die religiösen Orden das Personal stellten.

Heute, nachdem die Enkel und Urenkel in die Einfamilienhäuser der Vorstädte gezogen sind, finden sich daher im Stadtzentrum noch immer die katholischen Schulen – und da sie einen besseren Ruf genießen als die städtischen Schulen, würden viele der schwarzen Baptisten, die jetzt in diesen Stadtvierteln leben, ihre Kinder gerne in die Schulen schicken, in deren Treppenhaus das Bild des Papstes neben der amerikanischen Fahne hängt – wenn sie das Schulgeld bezahlen könnten.

Wenn es also in den Innenstädten große Schulen mit allerlei Sicherheits- und Disziplinproblemen gibt, deren Schüler in den Leistungstests immer wieder schlecht abschneiden, während um die Ecke Schulen liegen, die solche Probleme nicht kennen, denen es aber allmählich an Schülern fehlt, dann scheint die Lösung auf der Hand zu liegen. Private Stiftungen und schließlich auch Schulbehörden boten bedürftigen Familien Gutscheine im Wert der Gebühren privater Schulen an. Eltern, denen die Ausbildung ihrer Kinder wichtig war, konnten sich für eine Schule ihrer Wahl entscheiden. Die Schulbehörde musste pro Schüler meist deutlich weniger aufwenden als in den eigenen Schulen. Die privaten Schulen schließlich erhielten eine Perspektive und wurden außerdem oft gerade in den heruntergekommenen Stadtvierteln zu einem Kristallisationspunkt von Selbstorganisation, die über die Schule hinausreichte, weil sie die aktiveren Eltern anzogen. Allen Seiten schien gedient zu sein, doch dann drohte diese Alternative an einem verfassungsrechtlichen Einwand zu scheitern.

Wenn Behörden Gutscheine ausgeben, so das Argument der Kritiker, dann landen Steuergelder wahrscheinlich auch in kirchlichen Einrichtungen, und damit werde jene Trennwand, jene wall of separation, durchlöchert, die die Verfassung zwischen den Religionsgemeinschaften und dem Staat aufgerichtet habe.

Wenn öffentliche Gelder in der Form von Bildungsgutscheinen schließlich in der Montessorischule oder in St. Marys School landeten, so sagt nun der Supreme Court, dann gehe dies offenbar nicht auf eine staatliche Entscheidung zurück, sondern auf „true individual choice“, die Wahlentscheidung der Eltern. Entscheidend sei, dass der Staat keine Bewertung vor-genommen habe. Die indirekte, nicht vom Staat vorbestimmte Förderung sei kein endorsement, keine Empfehlung einer Religion.

Die Entscheidung des Supreme Court reicht auch deshalb über die amerikanischen Verhältnisse (und über die Bildungspolitik) hinaus, weil Gutscheine nur eine jener Alternativen zur bisherigen Form des Sozial- und Leistungsstaates sind, die in den ordnungspolitischen Diskussionen westlicher Demokratien zunehmend beachtet werden.

Gutscheine sind nur eine Variante des Versuches, von der Objektförderung zur Subjektförderung überzugehen. Damit ist gemeint, dass die öffentliche Hand zwar weiterhin vielerlei Dienstleistungen bieten soll, aber nicht, indem sie die entsprechenden Institutionen unterhält, sondern indem sie deren Benutzer unterstützt. Dadurch käme es verstärkt zum Wettbewerb zwischen öffentlichen und privaten Anbietern und der Staat würde von der Verantwortung entlastet, allein und verbindlich den Bedarf zu definieren und in ein entsprechendes Angebot zu übersetzen, also z. B. die Bildungsziele zu definieren.

Doch zurück zum Thema Studiengebühren, und damit zu der Frage nach einem Gegenmodell zur bürokratischen Lenkung.

Ein soziales System ordnungspolitisch zu betrachten, heißt, drei Fragen zu stellen. Was ist? Was sollte sein? Was kann man tun?

Die erste Frage, die nach dem Ist-Zustand, verweist zwangs-läufig (und gleichgültig, ob wir eine ökonomische Betrachtungsweise schätzen oder nicht), auf die Beziehungen und Wechselwirkungen zwischen den Beteiligten und damit auch auf den nervus rerum, das heißt auf die Transferproblematik: Wer bekommt was von wem?

Das provoziert bereits die zweite Frage: Ob es so gedacht war, ob es, so wie es sich vielleicht auf ungeplante Weise entwickelt hat, vertretbar, vielleicht sogar willkommen ist, und falls nicht, schließlich die dritte Frage: Was man ändern könnte, ob es also möglich ist, das Verhalten der Beteiligten durch andere Anreize in die erwünschte Richtung zu lenken.

Es gibt einen guten oder zumindest verständlichen Grund, die Wirklichkeit nicht auf diese Weise zu analysieren, das heißt, solche Fragen nicht zu stellen. Dieser Grund besteht darin, dass man glaubt, mit dem bestehenden System einigermaßen gut bedient zu sein, und es daher nicht problematisieren möchte. Wer es aber als illegitim hinstellt, so hehre Güter wie die Bildung überhaupt ordnungspolitisch und damit ökonomisch zu verstehen, der billigt auf diese Weise lediglich die bestehenden Austauschbeziehungen einschließlich ihrer Transferwirkungen, ganz gleich, ob er sie begriffen und gewollt hat oder nicht.

So stellt das bisherige System der vermeintlichen Nulltarifbildung ein sehr schönes Beispiel für unbeabsichtigte gesellschaftsstrukturierende Wirkungen dar. Indem die Hochschulen über allgemeine Steuern finanziert werden, entsteht eine inverse Umverteilung, wie die Fachleute sagen, die man getrost auch als perverse Umverteilung bezeichnen kann. Lohnsteuerzahler subventionieren die Ausbildung von Zahnärzten.

Will man diese Art des Transfers beseitigen, so muss man realistischer, das bedeutet an den Kosten orientiert, Gebühren einführen, denn alles Reden über Autonomie hilft natürlich nicht viel, wenn die entsprechenden Systeme nicht auch mit der entscheidenden Grundlage von Autonomie ausgestattet werden.

Die Frage, wie die Studierenden den Preis für ihre Studien bezahlen sollen, führt dann gleich in die Nähe einer anderen Gerechtigkeitsüberlegung. Die stets betonte Chancengleichheit verlangt offenbar nach einer familienunabhängigen Form der Kostenbeteiligung und der Studienförderung. Statt nach der sozialen Herkunft müsste man nach der beruflichen Zukunft des einzelnen Studierenden differenzieren. Das bedeutet meines Erachtens einkommensabhängige Rückzahlungen.

Wichtiger als diese zweite ordnungspolitische Frage, die nach den gewollten oder ungewollten Nebenwirkungen, ist natürlich die Hauptfrage, nämlich die nach dem politischen Charakter der so geschaffenen Institutionen. Zu diesem politischen Charakter gehört ihre instrumentelle Qualität ebenso, wie ihre politisch-moralische. Denn der Gebrauch bestimmter Mittel, bestimmter Steuerungsprogramme und Besteuerungsformen folgt keineswegs aus einer Logik der Sache, sondern er folgt aus einer politischen Entscheidung.

In Deutschland haben wir uns nun einmal dafür entschieden, das Kulturstaatsprinzip als institutionelle Garantie zu Gunsten eines bestimmten Typs von Universität in staatlicher Trägerschaft zu verstehen: Kultur als staatliche Veranstaltung. So entstand ein zentralisiertes, bürokratisch gelenktes System mit den entsprechenden Kennzeichen, also mit staatlicher Bedarfsdefinition, Warteschlangen, Hamsterverhalten usw... Ich muss die weiteren Symptome nicht aufzählen.

Entscheidend ist, dass zwischen den meisten Beteiligten, also zwischen den Hochschulen, den Studierenden und den Steuerzahlern, keine direkten finanziellen Beziehungen bestehen, weil in diesem System alles einlinig auf den Staat als dem einzigen Akteur ausgerichtet ist. Statt eines Regelkreises, der alle miteinander verbindet, gibt es jeweils voneinander isolierte Beziehungen zwischen dem Staat und den anderen Beteiligten des Systems.

Die Abhilfe kann demnach nur darin bestehen, eine vielfältigere Wechselwirkung einzurichten. Dazu empfiehlt es sich, ein liberales Prinzip mit dem Sozialstaatsgebot bzw. – wenn Sie so wollen – ein amerikanisches mit einem deutschen Element zu verbinden. Wenn man dem Prinzip folgt, nicht Institutionen, sondern Individuen zu fördern, dann führt die daraus entstehende Wahlfreiheit der Einzelnen wiederum zu einer Voraussetzung für den Wettbewerb der Institutionen. Versucht man diesen Ansatz der Selbststeuerung in die deutsche Sozialstaatlichkeit hineinzudenken, so kommt man wieder zu den bereits genannten Elementen einer ordnungs-politischen Alternative.

Erstens müssten die Kosten des Studiums von den Leistungsempfängern getragen werden, zweitens sollten zusätzlich die Preise freigegeben werden, so dass die einzelnen Hochschulen darüber entscheiden, was sie zu welchem Preis anbieten, und drittens würde das bedeuten, dass jeder Studierende zur Bestreitung der Gebühren und seines Lebensunterhalts ein Darlehen erhielte, das er während seiner späteren Berufstätigkeit zurückzuzahlen hätte. Durch die Kombination dieser drei Elemente könnten sowohl die ordnungspolitischen Fehler des bisherigen Systems als auch dessen unsoziale Transferwirkungen beseitigt werden. Außerdem, und das halte ich für das Entscheidende, wären die Hochschulen erstmals in der Lage, eine eigene autonome Entwicklungsplanung zu betreiben, weil ihre Autonomie eine reale Grundlage erhalten hätte. Jede Hochschule hätte sich erstmals wirklich bei der Planung von Schwerpunkten zu fragen, ob und wo sie erfolgreich mit wem konkurrieren will. Es würden so die Voraussetzungen einer verantwortlichen Planung geschaffen. Und es kämen zugleich auch die von Fach zu Fach völlig unterschiedlichen Leistungsfähigkeiten der einzelnen Hochschulen zum Ausdruck. Für die Seite der Studierenden gilt natürlich dasselbe. Auch hier würden erstmals die Voraussetzungen einer rationalen Planung entstehen.

Schließlich nähmen die Beziehungen zwischen dem Staat und den Hochschulen wie auch die zwischen dem Staat und den Studenten eine völlig andere Qualität an, denn einerseits würde der Staat davon entlastet, Entscheidungen darüber zu treffen, welcher Schwerpunkt wo errichtet werden soll, Entscheidungen, die sich nur äußerst mühsam, um es zurückhaltend auszudrücken, in die Logik des Verwaltungshandelns umsetzen lassen. Andererseits aber könnte der Staat das veränderte Finanzierungssystem als ein Instrument nutzen, um Wirkungen zu erzielen, die mit bürokratischen Regelungsversuchen nicht zu erreichen waren. Die Absicht zum Beispiel durch Regelstudienzeiten eine Verkürzung der durchschnittlichen Studiendauer zu erreichen, hat sich schon deshalb als ein Schlag ins Wasser erwiesen, weil die Verhältnisse von Fach zu Fach zu unterschiedlich sind, weil wir ein differenzierteres Instrument brauchen. Das gilt für viele andere Probleme, die wir bisher mit den bürokratischen Instrumenten, die uns zur Verfügung standen, nie lösen konnten.

Der Staat könnte die Wünsche, die wir an Studierende oder an die Absolventen bestimmter Hochschulen haben, in Zukunft statt in Form von Geboten in Form von Prämien ausdrücken. Wer sein Studium in einer bestimmten Zeit beendet, – aber nur wer sich freiwillig dazu entschließt, man muss es keineswegs allgemein verbindlich regeln – wer es mit einem überdurchschnittlich guten Examen abschließt, wer sich entschließt, als Chemiker in den Schuldienst zu gehen, dem kann der Erlass eines bestimmten Anteils seiner Darlehensschuld zugesichert werden. Dann haben wir ein Steuerungsinstrument, das wir auch jederzeit, indem wir aus unserer eigenen Praxis lernen, wieder korrigieren können.

Es geht im Wesentlichen darum, dass man sich zwischen zwei Modellen entscheiden müsste:

Erstens: Eine Akademikersteuer, die ich aus vielen Gründen für unvertretbar halte, denn es besteht zwar eine eindeutige Relation zwischen Studium und späterem Einkommen, aber die gilt nicht für alle gleich, und vor allem ist ihr Anteil nicht in einer klaren Weise zu ermitteln.

Zweitens: die einkommensabhängige Rückzahlung. Das bedeutet etwa, dass der schon genannte Chemiker, wenn er denn in den Schuldienst geht, das, was er an Kosten verursacht hat, sicher nicht zurückzahlen wird, aber dann ist in diesem einzelnen Falle eine sinnvolle Subvention geleistet worden. Man muss dafür nicht von vornherein alle Chemiker in ihrer Ausbildung subventionieren. Man muss sich auch nicht mehr darüber aufregen, – wenn es dazu überhaupt je einen Grund gab – dass bestimmte Studenten aus Entwicklungsländern, von denen wir wünschen, dass sie als ausgebildete Mediziner in ihre Heimatländer zurückkehren, es vorziehen, sich in Deutschland niederzulassen. Tun sie es, dann tragen sie zur Refinanzierung dieses Hochschulsystems bei, indem sie in Deutschland Steuern zahlen. Tun sie es nicht, gehen sie zurück nach Hause, dann hat der deutsche Steuerzahler eine wirklich sinnvolle entwicklungspolitische Subvention geleistet. Aber wiederum haben wir ein sehr viel flexibleres Instrument in der Hand als bisher.

Der Kern des Unbehagens gegenüber einem solchen Plädoyer für Markt und Wettbewerb besteht wohl in dem Gefühl, im Bereich der Bildung sollten wir gerade nicht eilfertig der Nachfrage folgen. Wir sollten „unresponsive“ sein, das heißt, wir sollten den Studierenden nicht das bieten, was sie haben wollen, sondern das, was sie brauchen. Nun will ich es mir nicht leicht machen. Ich stelle also nicht die nahe liegende Frage, wie man es denn anstellen sollte, den Bedarf zu definieren; denn weil es zunehmend fraglich schien, ob Konsumenten und Wähler und eben auch Studierenden wirklich wissen, was sie wollen, haben die Ökonomie und andere Sozialwissenschaften zunehmend weniger auf den vermeintlich rationalen und zugleich informierten homo oeconomicus gesetzt. Das ist ohnehin ein Schreckgespenst, das eigentlich nur noch in den Spalten des Feuilletons existiert.

Stattdessen wurde umso deutlicher die Rolle von Unternehmern hervorgehoben, das heißt die Angebotsseite. Und zu diesen Unternehmern gehören eben auch Politiker und Professoren, ob ihnen das jeweils bewusst ist oder nicht. Alle diese Ideen-Unternehmer, darunter natürlich auch ideenlose Unternehmer, wissen freilich auch nicht, was ihre jeweilige Klientel braucht, sondern sie wissen nur, was sie ihr nahe bringen möchten. So hofft der Politiker, die Wähler davon zu überzeugen, dass sie genau diejenigen Probleme haben, deren Lösung ihm nach Auskunft der Demoskopen als Kompetenz zugeschrieben wird. Fast hätte ich gesagt, dass dies auch gut so ist, denn es zeigt, dass gerade das zentrale Problem der Bildungspolitik, nämlich die Rechtfertigung der Inhalte und damit die Legitimität der Bildungspolitik überhaupt, gerade nicht durch die Wissensanmaßung – um den Hayek’schen Begriff zu gebrauchen – bürokratischer Lenkung gelöst werden kann, sondern allenfalls nur immer wieder annähernd durch den Wettbewerb.

Der Staat und die Experten wissen jedenfalls nicht, was die Studierenden brauchen. Sie wissen nicht, welche Forschung die Gesellschaft braucht, und sie können es zum Glück auch nicht wissen. Nur das ist unser Problem, weshalb die Beschwörung einer längst verlorenen Einheit des Wissens oder der Wissenschaften uns überhaupt nicht hilft und schon gar keine Alternative zu Markt und Wettbewerb ist. - Der Wettbewerb ist eben jene soziale Institution, die sich immer dann herausbildet, wenn wir entscheiden müssen, ohne hierfür das nötige Wissen zu besitzen.